Elecciones subnacionales en Uruguay: continuidad, cambios y desafíos

Por Valeria Bonomi y Federico Musto

El 11 de mayo tras la celebración de las elecciones departamentales y municipales, Uruguay puso fin a un extenso ciclo electoral iniciado en junio del 2024. En esta instancia se eligieron los intendentes para los 19 departamentos, así como los respectivos ediles. Simultáneamente, se votó por los alcaldes de los 136 municipios y los 544 concejales que completan la estructura de gobierno local.

Este artículo ofrece un repaso sintético del proceso, abordando la normativa electoral que lo rige, se detiene en las particularidades y anomalías que surgieron durante la reciente campaña y analiza los resultados con especial atención al nuevo mapa político departamental.

Departamentos, reglas y elecciones

El sistema político nacional contempla dos niveles de gobierno subnacional: las intendencias o gobiernos departamentales y los municipios. Cada departamento cuenta con un intendente —que ejerce las funciones ejecutivas— y una Junta Departamental integrada por 31 ediles con competencias legislativas y de contralor, si bien existe una clara preponderancia de los intendentes por sobre las juntas departamentales. Ambos órganos son elegidos directamente por la ciudadanía mediante sufragio secreto y obligatorio, por un período de cinco años, conforme a lo establecido por la Constitución de 1967. Aunque las Juntas Departamentales se rigen por el principio de representación proporcional integral, la normativa asegura que el partido más votado cuente con mayoría absoluta, incluso si no la alcanza en la distribución ordinaria de bancas. Esta disposición garantiza la gobernabilidad del partido que obtiene la intendencia (Cardarello y Nieto; 2023)

Durante la década de 1990 en América Latina se sucedieron diversas reformas constitucionales que también impactaron en el ordenamiento interno de Uruguay. Con la reforma de 1996 se estructuró nuestro actual sistema electoral que, someramente, se pueden caracterizar los principales cambios como: i) a nivel nacional se eliminó el doble voto simultáneo, se instauró la figura del balotaje y las elecciones internas obligatorias; ii) separación de las elecciones nacionales y las departamentales. A partir de esta reforma, el ciclo electoral uruguayo incluye entre tres y cuatro convocatorias a la ciudadanía para votar (Buquet y Piñeiro; 2014).

En 2009, se creó el tercer nivel de gobierno donde se eligen alcaldes y concejales. Dicha reforma constitucional junto con la posterior aprobación de la Ley 18.567 de Descentralización Política y Participación Ciudadana en el 2010, constituyen dos hitos significativos que revalorizaron la política subnacional dado que jerarquizan a los gobiernos subnacionales. Uruguay cuenta con un alto nivel de centralismo del poder político, por ende, estas reformas modificaron la vida política a nivel local (Cardarello y Freigedo; 2016).

El nuevo mapa del gobierno local
Como se mencionó, en 2009 se sancionó la Ley N°18.567 que inaugura el tercer nivel de gobierno en Uruguay. Inicialmente esta norma crea los municipios, lo que genera un marcado impacto sobre la dinámica política local, ya que genera 560 nuevos cargos electivos (Cardarello y Freigedo; 2016) que, progresivamente, fueron aumentando. Los Municipios están integrados por un alcalde y cuatro concejales electos directamente por la ciudadanía. Desde 2010, el número de municipios en Uruguay ha crecido más de un 50%, con la creación de 47 nuevos. Aunque el aumento ha sido constante, el ritmo de crecimiento se ha desacelerado: en la segunda elección fue del 25,8%, mientras que en 2025 fue del 8,8%.

Para 2025 se crearon once municipios nuevos^[1], por ende recientemente se disputaron elecciones en 136 distritos donde se eligieron 136 alcaldes y 544 concejales. Vale destacar, que solamente tres departamentos tienen el 100% de su territorio municipalizado: Montevideo, Canelones y Maldonado. Esta situación genera que para las elecciones municipales no participe el 100% del electorado. Un número considerable de electores solo tiene capacidad de participar en las Nacionales y Departamentales, no así en las Municipales.

El letargo montevideano y la agitación del interior

La norma electoral establece que las elecciones departamentales sucedan de manera concurrente en cada uno de las 19 circunscripciones, lo que genera campañas con una territorialización acentuada. Se generan 19 campañas a la vez, además de los 136 municipios donde se profundiza la competencia en el tercer nivel de gobierno. De todas formas, en esta última etapa electoral se pueden destacar algunos departamentos cuya campaña trascendió su territorio y nacionalizó la discusión. Los departamentos en cuestión son: Montevideo, Artigas, Soriano y Salto.

La campaña departamental de Montevideo suele ser la más visible a nivel nacional, en parte por el centralismo que caracteriza al país. En esta elección, el resultado entre partidos fue previsible, ya que la continuidad del Frente Amplio en la conducción de la Intendencia —que gobierna la capital desde 1990— no estuvo en cuestión. Del mismo modo, dentro del propio partido, la candidatura de Mario Bergara se consolidó sin mayores disputas, reflejando una interna ordenada y con escaso margen de incertidumbre. Lo que primó en la campaña capitalina fue la crítica generalizada a la debilidad de los candidatos y al nivel del debate. La campaña pasó por momentos de zozobra, apatía y tedio.

En Artigas, la situación judicial del exintendente Pablo Caram y la imposibilidad de presentarse por la exdiputada Valentina dos Santos, también por anteriores condenas, generó cierta trascendencia y traspasó los límites del departamento norteño. La presencia constante en la campaña de dos Santos y la posible designación como secretaria general para el periodo 2025-2030 generó interés mediático.

Soriano fue el departamento que consiguió mayor visibilidad. El 13 de marzo, a menos de dos meses para los comicios, Guillermo Besozzi^[2] fue imputado como presunto autor de varios delitos vinculado a su gestión como intendente donde también fueron imputados el secretario general, director de Hacienda y Obras, algunos funcionarios vinculados a ADEOM^[3], entre otros. La situación de Besozzi ha sido controversial dado que tuvo que cumplir arresto domiciliario durante el tramo final de la campaña, se buscó generar una narrativa de épica por la situación judicial donde se expresaron voces críticas a la Fiscalía desde filas nacionalistas. Se dio el curioso caso de que Besozzi no pudo sufragar dado que su circuito estaba en la Oficina de la Juventud y sobre él recaía una prohibición de ingreso a todas las dependencias de la Intendencia. La situación judicial continúa y su toma de posesión y posible inicio de gestión es una incógnita.

En Salto el Partido Nacional, el Partido Colorado, el Partido Independiente y Cabildo Abierto se presentaron bajo el mismo lema: Coalición Republicana (CORE), con el objetivo de desplazar al Frente Amplio tras dos administraciones. El candidato impulsado por la CORE, Calos Albisu (Partido Nacional) es una figura cercana al expresidente Luis Lacalle Pou, quien lo acompañó en el cierre de campaña. La figura de Albisu no estuvo exenta de polémicas ya que durante la administración de Lacalle Pou, encabezó la Comisión Técnica Mixta (CTM) de Salto Grande y tuvo que abandonar el cargo tras la controversia por contrataciones directas a figuras del partido en la entidad.

Otro tema que tuvo incidencia en la campaña y que generó gran debate fue la discusión sobre la Ley de ingreso a las intendencias que obtuvo media sanción en la Cámara de Diputados el 6 de mayo.

En el marco del cierre del ciclo electoral, se aprobó un proyecto de ley que establece nuevas condiciones para el ingreso de funcionarios a las intendencias departamentales. Si bien al momento de escribir este artículo la ley está a mitad del proceso legislativo es altamente probable que sea aprobada. La iniciativa dispone que los futuros ingresos deberán realizarse exclusivamente mediante concursos o sorteos, y prohíbe nuevas contrataciones durante los últimos doce meses de cada período de gobierno. La medida se presentó como un intento por avanzar hacia un Estado más transparente y profesionalizado, alineado con compromisos asumidos por varios partidos.

Este proyecto encuentra su antecedente inmediato en un proyecto presentado en junio de 2023 por el entonces ministro Adrián Peña (PC). A pesar de formar parte del compromiso de “un Estado inteligente y transparente” incluido en el acuerdo de la coalición multicolor, en aquel momento el Partido Nacional no acompañó la iniciativa, por lo que no se alcanzaron los votos necesarios.

La reciente aprobación representa un cambio significativo en la regulación del empleo público a nivel subnacional, y se proyecta como un hito en el proceso de institucionalización de criterios de acceso a la función pública. Resta observar tanto el desenlace del debate parlamentario como la posterior aplicación en los departamentos en caso de ser aprobado.

Reelecciones, incumbents y delfines

De las 19 intendencias hubo siete reelecciones en los departamentos de Paysandú, Rocha, San José, Soriano, Tacuarembó, Rivera, Treinta y Tres. De estas reelecciones se puede destacar la de Paysandú con Nicolás Olivera que repite un gobierno departamental desde la reelección de Jorge Larrañaga en 1995.

La reelección de Ana Bentaberri en San José evidencia la disparidad en cuestión de género porque se erige como la única mujer intendenta para el período 2025-2030.

También se evidenció la elección de cuatro delfines de los intendentes que no pudieron presentarse a la reelección. Esta situación se dio porque los intendentes anteriores habían completado los dos períodos consecutivos. En Colonia y Canelones van a asumir los que se desempeñaban como secretarios generales y en Maldonado como director de Administración. La situación de Artigas fue particularmente especial dado que en 2024 fueron condenados el intendente Pablo Caram y Valentina dos Santos. Si bien Caram no podía presentarse por un nuevo período, la heredera natural iba a ser dos Santos. El Partido Nacional no permitió que compitiera bajo su lema, por lo que tuvo que postular a Emiliano Soravilla, diputado por el sector de Caram y dos Santos.

Otro caso interesante fue Cerro Largo donde el intendente por el Partido Nacional (2020-2025), el incumbent botanista José Yurramendi, perdió ante Christian Morel quien fue dos veces alcalde de Río Branco (2015-2020, 2020-2025), electo diputado en 2019, pero que renunció para competir por su reelección en el municipio. Es un caso exitoso de trayectoria política desde el tercer nivel de gobierno a la Intendencia.

Otro de los incumbent derrotados fue Mario García en Lavalleja. Además, determinó un cambio de partido de gobierno y el acceso por primera vez del Frente Amplio al gobierno departamental serrano (cuyo intendente electo fue Daniel Ximenez en una elección que fue definida por los votos observados por 95 votos). La victoria del Frente Amplio en Lavalleja y Río Negro si bien tiene su mérito el partido ganador, también se da en un contexto de interna nacionalista que coadyuvó a su derrota en mayo.

En definitiva, se destaca que durante el periodo 2025-2030 serán cuatro lemas los que conduzcan diferentes gobiernos departamentales, algo novedoso en nuestro sistema político. Se constataron siete reelecciones de intendentes, 16 de partidos (hubo cambio de lema en Río Negro, Lavalleja y Salto). La victoria de la Coalición Republicana en Salto marca un hito para el futuro del Partido Nacional y Colorado y su búsqueda de alianzas contra el Frente Amplio.

También se puede destacar el regreso de Carlos Enciso a la Intendencia de Florida y tendrá su tercer periodo al frente del gobierno departamental. La derrota de Armando Castaingdebat en Flores frente a Diego Irazabal supone otro ejemplo de exintendentes que no lograron retornar.

Lo que dejaron las urnas

Las elecciones departamentales de 2025 en Uruguay dejaron diversos elementos para el análisis del comportamiento político subnacional y la distribución territorial del poder. En términos generales se puede afirmar que el sistema mantiene su estabilidad, pero muestra algunas reconfiguraciones de interés.

En total, tres departamentos cambiaron de signo político (Lavalleja, Río Negro y Salto), mientras que en 16 se reeligió al mismo partido. En términos de liderazgo, siete intendentes fueron reelectos y nueve accedieron por primera vez al cargo sin modificar la divisa partidaria. Estos datos confirman un patrón ya conocido: la continuidad política subnacional está más ligada a las dinámicas internas del departamento que a factores de coyuntura nacional.

Como señalan Cardarello y Nieto (2023), la figura del intendente concentra gran parte del poder institucional a nivel departamental. Este protagonismo se traduce en una fuerte personalización de la política y en una relación directa con el electorado, que parece valorar la identificación con el liderazgo local por encima del castigo por ineficiencias o escándalos.

En este sentido, un aspecto a destacar es el nivel de accountability que se evidencia en las elecciones departamentales en Uruguay. La corrupción (tanto denuncias como condenas) no parece tener un impacto claro en tanto incentivos a cambiar de partido y castigar estas prácticas. La divisa y la identificación con los liderazgos territoriales, así como las prácticas clientelares siguen siendo un buen predictor en el comportamiento electoral a nivel subnacional.

En cuanto al desempeño de los partidos, se puede afirmar que el Frente Amplio continúa consolidando su dominio en Montevideo y Canelones, los dos departamentos más poblados del país, aunque con signos de desgaste: una menor votación que en 2020 y un incremento considerable en los votos en blanco, que no logran ser captados por los partidos opositores. Si bien existen diversas explicaciones sobre la baja participación electoral, una de ellas, desde la perspectiva de la teoría de la elección racional, sostiene que los votantes tienden a involucrarse más cuando perciben que hay más en juego, o cuando la competencia es mayor y su voto puede resultar decisivo (Buquet et al., 2024).

A nivel nacional, el Frente Amplio obtiene una intendencia más que en el ciclo anterior, con la recuperación de Río Negro y una sorpresiva victoria en Lavalleja. Si bien se habían propuesto, de cara a los resultados nacionales en noviembre de 2024, no logró ser competitivo en departamentos donde las encuestas anticipaban disputas ajustadas (Paysandú, Rocha, San José, Soriano, Florida), lo que plantea interrogantes sobre su capacidad de expansión territorial.

El Partido Nacional sigue siendo el actor dominante en el interior del país, aunque retrocede en dos intendencias respecto a 2020. A pesar de contar con un intendente electo en Salto, este fue postulado por la Coalición Republicana, lo que muestra tensiones y nuevas formas de articulación política dentro del campo nacionalista y abre además las puertas para la discusión sobre las identidades partidarias al interior de los partidos tradicionales. En este sentido, se pueden retomar las reflexiones de Buquet y Piñeiro (2014) sobre un proceso de transformación de largo plazo del sistema de partidos uruguayos más allá de los altos niveles de institucionalización.

Las elecciones departamentales de 2025 consolidaron la estabilidad del sistema político subnacional, aunque con reconfiguraciones. La continuidad y personalización del poder local, junto con las tensiones internas en los partidos tradicionales, delinean un escenario que combina persistencias estructurales con señales de cambio.

Bibliografía

Buquet, D., Cardarello, A., & Schmidt, N. (2024). Pueblo chico, alcalde grande. Abstencionismo en las elecciones municipales de Uruguay, 2010-2020. Íconos. Revista de Ciencias Sociales, (78), 33-51.

Buquet, D., & Piñeiro, R. (2014). La consolidación de un nuevo sistema de partidos en Uruguay. Revista Debates, 8(1), 127-148

Cardarello, A., & Freigedo, M. (2016). El escenario subnacional en transformación: las reformas institucionales y su impacto en la configuración del mapa político local en Uruguay. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 25(1), 69-89.

Cardarello, A., & Nieto, E. (2023). Los desafíos de la democracia subnacional en Uruguay. La democracia uruguaya ante el espejo, 237-284.

Montevideo Portal (7 de mayo de 2025) Diputados, con votos de todos los partidos, aprobó proyecto sobre ingresos a intendencias. https://www.montevideo.com.uy/Noticias/Diputados-con-votos-de-todos-los-partidos-aprobo-proyecto-sobre-ingresos-a-intendencias-uc922930

ANEXO I: Cantidad de municipios, municipios nuevos y porcentaje de aumento por cada elección desde 2010.

Fuente: Elaboración propia

ANEXO II: Resumen de los resultados por departamento

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral

Valeria Bonomi (Uruguay). Es politóloga, diplomada en Comunicación Política por la Universidad Claeh. Analista de social listening con foco en campañas electorales. X: @bonomi_vale

Federico Musto (Uruguay). Es politólogo, docente e investigador de la Universidad de la República. X: @_crococroco

^[1] Los 11 nuevos municipios creados para 2025 fueron: Andaluz y Juanicó (Canelones); Laguna Merin (Cerro Largo); Cufré y Conchillas (Colonia), Pirarajá y Zapicán (Lavalleja), Cerro Chato y El Eucalipto (Paysandú); Villa Soriano (Soriano) y Villa Caraguatá (Tacuarembó). A su vez, en marzo de 2025 se rechazaron la creación de otros tres, 25 de Mayo (Florida), Punta del Diablo y Barra del Chuy (Rocha)

^[2] Guillermo Besozzi fue tres veces intendente de Soriano (2005-2010, 2010-2015, 2020-2025), intendente electo (2025-2030), ex diputado y senador por el Partido Nacional, figura clave de su partido en el interior vinculado al fallecido político nacionalista Jorge Larrañaga.

^[3] Asociación de Empleados y Obreros Municipales