Por Federico Abreu
Uruguay es el único país de América del Sur que no habilita la posibilidad de votar a los ciudadanos residentes en el extranjero. Esto impone una ciudadanía de dos velocidades en una de las naciones que se reconoce, con justicia, poseedora de una de las democracias más sólidas del mundo. ¿Qué factores hacen que se perpetúe esta injusticia? Y, más aún, ¿cómo avanzar en un tema que se encuentra encallado desde hace tanto tiempo?
El peso diferente de los diferentes votos
A raíz de las polémicas surgidas en los meses de julio y agosto de 2024 sobre las elecciones en Venezuela, el senador Jorge Gandini (Partido Nacional) se mostró altamente preocupado. Según el legislador, un número significativo de venezolanos y venezolanas residentes en el exterior había visto frustrado su derecho a voto, y eso implicaba un grave perjuicio para la legitimidad de las elecciones.
El propio senador Gandini, un año antes de eso, hacía declaraciones al canal estatal (Canal 5) en el sentido de su oposición al derecho al voto de la ciudadanía uruguaya residente en el extranjero. Concretamente, decía que “los que pagan los impuestos y se bancan la educación, la seguridad, la salud de este país son los que eligen los gobernantes. Los que viven afuera tienen todos los derechos, pero déjenos elegir a los gobernantes a los que vivimos acá…”. Esta doble vara de medir demuestra con claridad que se trata de una posición políticamente motivada y no basada en derechos.
A la vez que se instala esta mirada en los representantes y en parte de la población, se vive ante la paradoja de que algunos uruguayos con nacionalidades italianas y españolas, especialmente, están habilitados para votar en los censos de aquellos países. Es decir, que alguien que incluso puede no haber pisado aquellos territorios sí tiene la posibilidad de elegir gobernantes, lo que a todo el mundo le parece adecuado; sin embargo, uruguayas y uruguayos que han emigrado no cuentan con ese mismo derecho.
En la misma raíz del argumentario del senador Gandini reside su imposibilidad: los derechos humanos (incluyendo el derecho a elegir libremente a los representantes políticos) no son materia opinable o de debate legislativo. La única acción que cabe a cualquier democracia es la de su más simple y llano cumplimiento. Cualquier Estado que reconozca y siga los lineamientos del derecho internacional no tiene más que poner en funcionamiento todos los mecanismos a su alcance para garantizar a sus ciudadanos el disfrute de su derecho, evitando generar discriminaciones hacia una parte de la población, como son quienes migran.
Esta cuestión no es un tema menor, ni afecta a un número pequeño de conciudadanos: según datos del Ministerio de Relaciones Exteriores uruguayo, a julio de 2022 existían 527.462 personas con ciudadanía uruguaya residentes en el exterior. El propio informe aclara que los datos pueden no ser exactos ya que en él no se incluyen a personas con doble nacionalidad o residentes no inscritos. Vale decir que, fácilmente, se llega a la cifra de 600.000 ciudadanas y ciudadanos fuera del país. Esta cantidad es mayor que los habitantes que residen en los departamentos de Flores, Treinta y Tres, Río Negro, Durazno, Lavalleja, Florida, Rocha, Artigas y Soriano juntos.
El presente artículo invita a reflexionar sobre la incompatibilidad del sistema uruguayo con el derecho internacional, con las recomendaciones de los organismos supranacionales y cómo ello implica una vulneración de los derechos humanos.
El voto consular en la región y en el mundo
El voto en el extranjero no es un invento de las democracias recientes como pudiera inferirse. El primer antecedente de la era moderna se le reconoce al estado de Wisconsin que, en 1862, permitió el voto a distancia de los soldados que se encontraban luchando en la Guerra Civil.
Desde ese momento, un largo recorrido ha ido incorporando países y regiones que habilitan mecanismos para que su ciudadanía pueda ejercer sus derechos en igualdad, sea donde sea que residan.
Ya en 2007, 111 Estados en el mundo contaban con mecanismos que habilitaban el voto en el extranjero, según un informe de 2007 del International Institute for Democratic and Electoral Assistance (IDEA). En la actualidad se reconoce que cerca de las dos terceras partes de los Estados habilitan algún tipo de mecanismo que permite votar fuera del territorio. Al día de hoy, las democracias consideradas más avanzadas habilitan este mecanismo: Alemania, Australia, Bélgica, Canadá, España, Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Italia, Holanda, Nueva Zelanda, Suecia y Suiza, entre otros.
En lo referente a la región, en América del Sur, luego de la incorporación de Chile a la lista, Uruguay es el único país que, para votar en cualquiera de sus elecciones, obliga a sus ciudadanos a desplazarse al territorio nacional.
Problema de derechos
Lejos de las tendencias a opinar y debatir a nivel social o político sobre este tema en las calles de Uruguay, es importante recordar que el derecho al voto se recoge claramente en los instrumentos fundamentales de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos, en particular la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, entre otros
El Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas enfatiza que “el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, que incluye el derecho a votar y a ser elegido, forma parte del núcleo mismo de los gobiernos democráticos que se fundamentan en la voluntad popular. Las elecciones auténticas son componentes necesarios y fundamentales de un contexto que proteja y promueva los derechos humanos”. Además, el derecho a voto está directamente vinculado con la garantía de otros derechos, como el de vivir libre de discriminación o la libertad de expresión y opinión.
Naciones Unidas también atiende específicamente el derecho al voto de las personas migrantes: “Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a participar en los asuntos públicos de su Estado de origen y a votar y ser elegidos en elecciones celebradas en ese Estado”, como marca la Convención Internacional sobre los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, que Uruguay ratificó en 2001, comprometiéndose a implementarla en su ordenamiento interno.
De modo que, desde diversos ámbitos internacionales, se reconoce el voto como un derecho inalienable y, por tanto, su imposibilidad representa una clara violación de derechos humanos.
En Uruguay se ha defendido una falsa premisa por la cual el ejercicio de ciertos derechos puede estar sometido a la voluntad del electorado. Pero cada vez más, la doctrina y la jurisprudencia internacional sostienen que no pueden restringirse derechos de minorías apelando a mecanismos de democracia directa. Ahí reside la inoportunidad del plebiscito del 25 de octubre de 2009 sobre voto en el exterior, así como la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, aprobada en 1986 y ratificada por referéndum también en 2009.
El propio Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDDHH) uruguayo, en su informe sobre “Voto en el exterior” de 2018, expresa con claridad que “no resulta válida ninguna consulta popular que de alguna forma pretenda limitar, regular o restringir un derecho que preexiste y es inherente a la persona. La función estatal solo puede estar dirigida a garantizar el ejercicio del derecho y, en el caso, exclusivamente a la instrumentación del derecho al voto de todos los uruguayos, vivan en el territorio o en el exterior, a fin de asegurar el goce de este derecho ya consagrado por la Constitución”.
Una oportunidad perdida
El 17 de agosto de 2018, el parlamento uruguayo aprobó una ley (Nº19.654) que interpretaba los artículos de la Constitución de la República relativos a derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía (art. 77 y 81). Dos buenas noticias incluía esa ley: en su primer artículo, expresaba que “el hecho de residir fuera del país no obsta al ejercicio de los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadanía”. La segunda era que creaba una Comisión Honoraria para elaborar un proyecto donde se analicen las alternativas jurídicas para la instrumentación del voto por parte de los ciudadanos uruguayos residentes en el exterior.
Dicha comisión presentó en marzo de 2019 un informe en el que instaba a la regularización del voto para residentes en el exterior y planteaba diversas alternativas para su puesta en marcha a través de los consulados, lo que mantenía el carácter presencial del acto de votación. Las consideraciones finales del informe nos recordaban nuevamente que “el derecho fundamental a la participación política de las personas debe alcanzar a todos los ciudadanos independientemente si viven en el territorio o fuera de él”.
Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional esa ley, y el parlamento, a instancias del oficialismo de la coalición multicolor, la derogó en 2024. De esta forma, la situación vuelve a estar jurídicamente como al principio.
Y ahora, ¿qué?
El voto en el exterior ha sido un reclamo que la izquierda uruguaya ha impulsado, aunque algo tímidamente, y que se ha encontrado siempre con la férrea oposición de la derecha. Es claro que no puede recurrirse a soluciones banales, sino que requiere de procesos amplios e integrales para lograr avances. Ante eso, podemos pensar en una propuesta sustentada en cuatro pilares, donde cada uno requiere la intervención de diferentes agentes de la sociedad civil o del Estado.
Lo primero será lograr un acuerdo entre partidos que supere el actual bloqueo y que permita, al menos, dar ciertos pasos. Partiendo de que estas iniciativas requerirán amplios acuerdos, la recomendación del INDDHH de 2018 no parece baladí: “INDDHH aboga por que el sistema político en su conjunto, superando intereses partidarios, promueva los consensos imprescindibles para garantizar el ejercicio de este derecho esencial al funcionamiento del sistema democrático a todas las ciudadanas y ciudadanos, como lo manda la Constitución de la República”.
Lo segundo es la elaboración de instrumentos jurídicos sólidos que sean capaces de superar las instancias de la SCJ. Si se aprueban normas que luego serán derogadas por su inconstitucionalidad, lo único en lo que se profundiza es en el sentimiento de frustración de parte de la población y en la desconfianza hacia el sistema que nos representa
En tercer lugar, deberán tener un papel protagónico los mecanismos de diálogo y participación en los propios organismos internacionales (UN y OEA especialmente). Sin su compromiso y participación, las voces internas que abogan por someter a votación derechos fundamentales seguirán siendo mayoritarias.
Por último, pero no menos importante, es determinante una campaña amplia de comunicación, sensibilización y educación a la ciudadanía, que apueste por cambiar lecturas que no son compatibles con los derechos de los y las uruguayas migrantes. Dicho proceso deberá incluir a las y los estudiantes que en el futuro tengan la responsabilidad de votar, con la esperanza de que allí germine una forma de comprender la democracia que incluya a toda la ciudadanía, sin excepciones.
En definitiva, no es un asunto menor y requiere propuestas bien articuladas para que todas las almas puedan pronunciar su voto, también desde otras latitudes.
Federico Abreu Silveira (Donostia, España) es consultor en procesos de construcción de conocimiento colectivo. En la actualidad, entre otros proyectos, apoya la dinamización de procesos participativos para la militancia y cargos de Podemos en Euskadi. Licenciado en Comunicación Educativa por la Universidad de la República Oriental del Uruguay. LinkedIn: Federico Abreu Silveira